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地方债提前下达新增额度 护航基建投资保障重点项目建设
2019-09-18 00:00:00      中国经济导报


中国经济导报记者|邵鹏璐

    国务院总理李克强9月4日主持召开国务院常务会议,部署精准施策加大力度做好“六稳”工作,确定加快地方政府专项债券发行使用的措施,带动?#34892;?#25237;资支持补短板扩内需。
    会议指出,要着眼补短板、惠民生、增后劲,进一步扩大?#34892;?#25237;资,今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前全部发行完毕,10月底前全部拨付到项目上,督促各地尽快形成实物工作量。
    财政部最新数据显示,今年前8个月,发行新增地方政府债券28950亿元,占全年新增地方政府债务限额的94%。其中,一般债券8893亿元,占全年新增限额的96%;专项债券20057亿元,占全年新增限额的93%。至此,尚有1443亿元专项债待发。按照国务院要求,9月底前地方债新增额度全部发完无悬念。
    
提前下达新增额度,使用范围?#20852;?#25193;大

    为加快发行使用地方政府专项债券,国务院常务会议确定,一是根据地方重大项目建设需要,按规定提前下达明年专项债部分新增额度,确保明年初即可使用见效,并扩大使用范围,重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施,城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目,农林水利,城镇污水垃圾处理等生态环保项目,职业教育和托幼、医疗、养?#31995;?#27665;生服务,冷链物流设施,水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。二是将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位,专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。三是加强项目管理,防止出现“半拉子”工程。按照“资金跟项目走”的要求,专项债额度向?#20013;?#23436;备、前期工作准备充分的项目倾?#20445;?#20248;先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。各地和有关部门要加强项目储备,项目必须有收益,要优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目,同时也要防止一哄而上,确保项目建设取得实效。
    业内人士表示,7?#36335;?#37096;分经济数据低于预期,国内经济仍面临下行压力。地产融资全方位?#25112;簦?#21046;造业投资和基建投资低位运行。外部贸易争端导致的经贸摩擦使得经济预期更不稳定,经济面临?#20013;?#19979;行压力。在内外部?#38382;?#20005;峻的情况下,加大逆周期调节力度,实施积极财政政策具有必要性和重要性。
    中信证券固定收益首席分析师明明表示,提前下达部分2020年地方债额度用于重点项目建设,表明政策相机抉择,地方政府专项债作为积极财政政策的重要工具,将发挥其护航基建投资和保障重点项目资金的作用。
    此次提前下达地方债额度也并非突发事件,是早有铺垫。去年12?#36335;藎?#21313;三届全国人大常委会第七?#20301;?#35758;通过了关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定,即2019年度?#38498;螅?#22312;3?#36335;?#20840;国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前,授权提前下达当年地方政府债务限额,授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。
    2019年提前下达地方债额度一定程度?#33322;?#20102;上半年经济下行压力。2019年1月提前下达了地方政府新增债务限额共计1.39万亿元,包括新增一般债5800亿元,新增专项债8100亿元。提前下达地方债额度带来的地方债发行前置,一定程度上?#33322;?#20102;2019年上半年、尤其是第一季度的经济下行压力。此次国务院常务会议决定提前下达明年额度是去年政策的?#26377;?#31526;合财政部规定,也为后续应对经济下行压力做出铺垫。
    东吴证券分析师李勇表示,本次专项债使用范围?#26174;?#26469;?#20852;?#25193;大,主要是财政部根据地方上报项目和?#23548;是?#20917;,扩大投资用于民生领域。不过,国务院常务会议仍然强调,此次提前下达的专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域,不得用于置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。
    
提前下达额度?#38405;?#20869;基建的带动可能有限

    明明表示,理论上提前下达额度至多可达1.85万亿元,?#23548;?#39069;度仍需观察。根据去年财政部确定的每年提前释放的地方债额度为其前一年地方债额度的60%,可以推算出今年可提前下达的2020年地方债最大额度为一般债:9300×60%=5580亿元,专项债:21500×60%=12900亿元,合计1.85万亿元,但?#23548;?#19979;达的额度可能会低于上限。与此同?#20445;?#38656;要考虑到配置地方债的金融机构尤其是银行投资意愿短期协调能否顺利实现。
    专项债额度提前下达?#38405;?#20869;基建的影响可能有限,政策或在为应对明年经济下行压力未雨绸?#36873;?#26126;明表示,专项债的上报与核发过程较为复杂,8月底上报项目,经过一系列流程之后,或许10?#36335;?#25165;能下达额度。另外,由于地方政府债务监管趋严,政府加杠杆的意愿普遍不强,专项债的杠杆效应?#20852;?#36235;弱,因?#22235;?#24213;能够落地到基建投资?#31995;?#36164;金可能有限,同时也不得不考虑部分区域在第四季度将逐渐步入严寒天气,开工进度?#27493;?#21463;到影响。即便有新增专项债的下达,也大概率集中在较发达的省份和相对成熟的重大项目上。这样来看,专项债提前下达额度对今年的基建投资影响或许有限,政策可能更多考虑了明年的经济下行压力。
    李勇也表示,此次提前下达的专项债额度对基建会形成一定助力,但幅度可能不会太大,更多可能要等到明年年初才会对基建形成较大助力。此次下达专项债新增额度更多是稳增长,而不是主要用于刺激经济的作用。
    
地方债务风险可控,后期压力不容忽视

    根据全国财政决算数据,截至2018年末,我国地方政府债务余额18.46万亿元,如果以债务率(债务余额/地方综合财力)衡量地方政府债务水平,2018年地方政府债务率为77%,低于国际通行的警戒标准。加上纳入预算管理的中央政府债务14.96万亿元,按照国家统计局公布的GDP数据计算,全国政府债务的负债率(债务余额/GDP)为37.1%,低于欧盟60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家债务风险水平。
    根据东吴证券测算,今年第二季度政府部门和?#29992;?#37096;门杠杆率?#31995;?#19968;季度?#20852;?#19978;升,非金融企业部门杠杆率?#31995;?#19968;季度?#20852;?#19979;降。具体来看:首先,第二季度政府部门杠杆率为38.14%,?#31995;?#19968;季度上升0.87%,其中中央政府部门杠杆率为16.14%,?#31995;?#19968;季度上升0.29%,地方政府部门杠杆率为22%。政府部门杠杆率上升,主要是财政政策比较积极,减税降费落实到实处减少了财政收入,而财政支出前移致使收支压力较大。同时地方专项债发行量较大,表现出来地方政府债务扩张,地方政府杠杆率上升是政府部门杠杆率上升的主要推手。其次,第二季度?#29992;?#37096;门杠杆率为55.29%,非金融企业部门杠杆率为147.65%。
    李勇表示,整体来看,今年上半年以来,杠杆?#23454;?#21040;?#34892;?#25511;制。但截至目前,隐性债务规模仍较大,地方政府加杠杆风?#25112;?#22823;,从这个角度?#27492;擔?#20538;务风险依然较大。未来依靠地方政府发债加杠杆的方式可能会加大地方政府债务风险,后期压力不容忽视。

【期号:3529】【版面:06】【作者:邵鹏璐】打印本页
 
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