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专项债与PPP高质量结合更符合供给侧结构性改革精神
2019-04-10 00:00:00      中国经济导报


金永祥

    PPP的高质量发展离不开供给侧的结构性改革,需要通过制度创新实现要素的优化配置,提高公共产品和公共服务的供给效率。对政府来讲,PPP的制度创新需要考虑两方面因素:一是我国的发展阶段和?#36136;?#26465;件,二是与其它竞争性改革措施的比较优势。
    当前,我国的供给侧结构性改革正在推进之中,实现预期目标是一个长期的过程,不能过于理想化。2018年PPP市场经历了深度调整,这是政策调整的结果,无论是地方政府还是社会资本方,甚至第三方,都付出了较大的“代价”。但调整的结果也说明,规范和整改能倒逼各方进步,PPP正在向规范有序的方向发展。
    根据我国?#20013;?#25919;策,基建项目的资本金占总投资的比例应该达到20%~30%。这里不讨论这种规定的合理性,只讨论?#23548;?#25191;?#26143;?#20917;对严监管的影响。据建行总行的专家估算,PPP项目资本金的?#23548;实?#20301;情况是1%左右。若严格监管,将提高几十倍,也就是说投资能力在严监管后会下降到原来的几十分之一,这与2018年基建下滑的方向是一致的。无论这个1%是否合理,提高几十倍的资本金要求给企业和经济带来的冲击都是难以承受的。我国处于社会主义初级阶段,无论是发展PPP还是推进其他事业,都要考虑?#36136;?#24773;况。为了使PPP发挥重要作用,PPP的质量标准应该是逐渐提高?#27169;?#27599;个阶段的标准都应该符合供给侧结构性改革的精神,并与社会?#36136;?#26377;机衔接,做到一步一个脚印地稳步前进。
    和PPP有竞争关系的政策有土地财政、专项债、平台融资等,2019年主要是专项债。对政府来讲,到底选择哪个工具或哪些工具的政策组合,根本的判断标准是看如何提供公共服务更有效率。2014年~2018年,PPP经过5年发展实现了投资约3万亿元。尽管也?#20449;?#35780;的声音,但是其作为国家治理现代化手段的效果已经开始显现。比如,通过引入本地平台公司以外的社会资本提高了效率、项目各参与方投入大量人力使前期工作深入细致、项目法律文件规范详实、选择社会资?#22659;?#24207;公开透明,全生命周期的信息公开、实现了专业化和规模化并将诞生世界级的大公司,等等。有人说PPP是好东西,就是太慢了,?#23548;?#19978;PPP规范地按部就班运作其速度是很快?#27169;?#32780;以前很多项目或者投融资模?#38477;目歟?#26159;以不做前期工作为前提?#27169;?#26159;不符合供给侧结构性改革精神的。
    专项债的工作刚刚开始,可以预想存在一定的挑战。专项债可以解决融资问题,但投资回到传统方式能否保证效率?#30475;?#22806;,专项债1年的规模相当于PPP推进4年的投资量,短时间内大规模地上项目能否给前期工作留出足够的时间?万一前期工作深度不够,是否会带来系列的问题?要把专项债的作用发挥好需要认真思考、谨慎行动,避免出现债务偿还危机、隐形债务等潜在的问题。
    供给侧结构性改革要实现资源的优化配置。专项债可以使用政府性基金预算偿还、可以借新还旧,相比之下PPP受到的限制是非常多?#27169;?#32780;且要求越来越严格。对政府来讲,制度创新有很多问题需要思考:第一,把专项债的条件用于PPP会如何?第二,把专项债与PPP相结合推动PPP专项债会如何?第三,PPP与专项债按部门分别推进互不干扰会如何?第四,把部分专项债的额度用于PPP项目,扩大规?#23545;?#20316;PPP的规模会如何?笔者认为,将专项债与PPP结合更符合供给侧结构性改革的精神。这样既可以实现专项债和PPP的优势互补,又能吸取过去5年来PPP推广过程中大规模人员投入积累的经验教训,减少专项债发?#26500;?#31243;中的学习成本。
    PPP高质量发?#20849;?#20165;重在质量,更强调发展。要发展就必须有规模,不是搞几个样板;高质量是一个不断提升的过程,不可能一步到位,应该设计阶段性、可达到、符合?#36136;?#30340;目标,这样才科学合理、切合?#23548;省?#22312;进行政策比较?#20445;?#35201;考虑比较优势,只要一项政策在某个时点比其他政策好,那么这就是一个好政策。过高、理想化的质量要求会遏制发展,那是研究层面的理想状态,是脱离?#23548;?#38656;求?#27169;?#23545;经济社会发展没有实质性作用。笔者呼吁,PPP已经是当前最好的经济政策之一了,应该将工作重点放在如?#31283;?#20854;更好地发挥作用上,不应?#20204;?#20840;责备。(作者系大岳咨询董事长)

【期号:3442】【版面:05】【作者:金永祥】打印本页
 
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